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RIEQUILIBRIO DEL PIANO ECONOMICO-FINANZIARIO NELLE CONCESSIONI PUBBLICHE

Come fare il riequilibrio del piano economico-finanziario delle concessioni dopo il Coronavirus

Il tema del riequilibrio del piano economico-finanziario si è posto in modo rilevante in questi ultimi diciotto mesi perché le misure emergenziali adottate per la pandemia da Coronavirus e i seri problemi ad essa collegati hanno messo in crisi diverse attività economiche, incluse quelle fondate su concessioni o partenariati pubblico-privati.
Si pensi alle piscine e agli impianti sportivi, ma anche le concessioni autostradali o altri servizi pubblici: l’elenco è potenzialmente lungo.

INDICE
TIR E VAN
BANCABILITÀ DEL PROGETTO

IL RIEQUILIBRIO ECONOMICO-FINANZIARIO
LA DOCUMENTAZIONE DA PREDISPORRE PER IL RIEQUILIBRIO
CONCLUSIONI SUL RIEQUILIBRIO DEL PIANO ECONOMICO-FINANZIARIO DELLE CONCESSIONI PUBBLICHE

Il presupposto per la riuscita di un progetto in partenariato risiede nella sua struttura economico-finanziaria (da intendersi nel senso più ampio e pieno dei due termini) e l’equilibrio economico-finanziario è un elemento imprescindibile. Il progetto deve tendere alla corretta remunerazione dei fattori produttivi impiegati dall’operatore economico quindi ad una corretta allocazione del rischio operativo.

In termini sintetici, possiamo dire che il contratto è in equilibrio quando i ricavi previsti sono in grado di coprire i flussi negativi al momento della stipula: costi di investimento, costi di gestione e remunerazione del capitale investito (mezzi propri e/o debito). Sarebbe però sbagliato fermarci alla sola definizione del paragrafo precedente, perché abbiamo un ulteriore, importantissimo, elemento da considerare: esiste interesse pubblico da soddisfare!

Per equilibrio economico e finanziario dovremo quindi intendere il contemporaneo rispetto:

  • della convenienza economica per la Pubblica Amministrazione;
  • della sostenibilità finanziaria per il privato.

Le condizioni devono sempre essere entrambe presenti.

Laddove sia difficile o impossibile individuare la convenienza economica dell’operazione può essere previsto un contributo pubblico in conto capitale, in conto gestione o è possibile lavorare sulla durata della concessione stessa. Questo è possibile fino al limite di convenienza per la Pubblica Amministrazione ed il sotteso interesse pubblico.

TIR e VAN

Gli indicatori economici e finanziari

Gli indicatori fondamentali per definire l’equilibrio economico e finanziario sono:

  • il VAN (Valore Attuale Netto) e il TIR (Tasso Interno di Rendimento);
  • il DSCR (Debt Service Cover Ratio) e il LLCR (Loan Life Cover Ratio).

VAN e TIR sono misuratori della convenienza economica dell’operazione, dal punto di vista dell’operatore economico. Per convenienza si intende sia la redditività del progetto nel suo complesso come pure la redditività dei mezzi propri investiti, l’equity messa a disposizione del progetto.

VAN

Il VAN del progetto indica il valore creato (o disperso) dall’iniziativa lungo la durata stimata della concessione. Si ricava attualizzando i flussi di cassa operativi netti attesi del progetto secondo un certo tasso di sconto. Attualizzare significa valutare alla data odierna un valore futuro (Quanto valgono, oggi, i ricavi dell’ultimo anno di concessione?) mentre il tasso di sconto (o tasso di attualizzazione, appunto) dovrebbe essere con buon grado di discrezionalità il tasso di rendimento di un investimento di pari misura in strumenti finanziari a rischio basso o nullo (i titoli di Stato ne sono un esempio).

TIR

In questo quadro, il TIR del progetto indica in termini percentuali il tasso di rendimento assicurato dai flussi di cassa operativi del progetto stesso rispetto al costo del capitale, medio ponderato, impiegato nel contratto.

Ci troviamo allora in equilibrio quando il TIR tende al costo medio ponderato del capitale (c.d. WACC) e quando il VAN tende a zero.

Il TIR degli azionisti indicherà il tasso di rendimento dei flussi di cassa disponibile per gli azionisti (non sui flussi relativi alla distribuzione dei dividendi) rispetto al rendimento atteso sul capitale investito. Il calcolo del VAN dell’azionista deve essere effettuato con riferimento ai flussi di cassa liberi per l’azionista (e non sui flussi relativi alla distribuzione dei dividendi). L’Equilibrio economico e finanziario è assicurato quando il TIR di azionista tende al rendimento atteso dei mezzi propri investiti e quando il VAN dell’azionista tende a zero.

Mi perdoneranno i puristi della finanza ma, in sostanza, il problema è capire quanto è più vantaggioso il progetto rispetto a un pari investimento con un minore livello di rischio e quanto si guadagna rispetto al costo del finanziamento che è necessario attivare per svilupparlo.

Bancabilità del progetto

Il fatto che un progetto abbia tassi di rendimento positivi non significa necessariamente che sia in grado di generare flussi che consentano a finanziatori terzi di assumersi il rischio del progetto e del suo promotore. Per stimare come e se il progetto è in grado di ripagare questi finanziamenti si utilizzano ulteriori due indicatori. DSCR e LLCR sono indicatori previsionali della capacità del progetto di sostenere un finanziamento di terzi (indici di bancabilità).

Evidentemente il problema della bancabilità si pone solo laddove si ricorra a finanziatori esterni per le dimensioni del progetto o per ragioni di opportunità. Se il progetto viene sviluppato con mezzi propri, potrebbero non servire.

DSCR

Il DSCR valuta se l’insieme dei flussi di cassa operativi della gestione (EBIT o MOL), al netto delle aliquote fiscali, sono in grado di remunerare gli oneri finanziari. Nella sostanza, è dato dal rapporto in un dato periodo tra i flussi di cassa operativi e il servizio del debito (capitale + oneri finanziari). E’ un indicatore relativo alla singola unità di tempo (ad esempio, l’anno).

Sintetizzando, il DSCR risponde alla domanda: la gestione appare in grado di pagare la rata del finanziamento?

Solitamente, il valore minimo accettabile è di 1,20 / 1,30.

LLRC

Sotto un altro punto di vista, l’LLCR esprime il rapporto tra il valore complessivo di flussi di cassa destinati al rimborso del debito e il valore stesso del debito residuo al tempo t. È un indicatore che offre una valutazione nel medio/lungo periodo (mentre il DSCR guarda alla singola unità di tempo).

Ne consegue che il progetto è sostenibile quanto più l’LLCR sarà maggiore dell’unità. Viene considerato soddisfacente con valori superiori a 1,5 e in ogni caso non inferiore a 1,2.

Tutti gli indicatori (VAN, TIR, DSCR, LLCR), al momento della presentazione del PEF (o alla firma della concessione, o all’avvio della concessione…) devono mostrare una situazione di equilibrio economico e finanziario.

Il riequilibrio economico-finanziario

Quando cambiano le condizioni su cui si fondava il PEF iniziale

Soprattutto per concessioni di durata medio/lunga, il Codice dei Contratti Pubblici (https://www.altalex.com/documents/codici-altalex/2016/04/20/codice-degli-appalti) ammette che siano prevedibili accadimenti tali da incidere sulle previsioni fatte alla stipula del contratto e che trovano espressione nel piano economico-finanziario.

Nello specifico, rilevano gli articoli 165, co. 6 e 182, co. 3 del Codice. Le disposizioni prevedono che solo il verificarsi di fatti non riconducibili al concessionario, specificatamente indicati nel contratto, che incidono sull’equilibrio del piano economico finanziario può comportare la sua revisione da attuare mediante la rideterminazione delle condizioni di equilibrio.

La revisione deve consentire la permanenza dei rischi trasferiti in capo all’operatore economico e delle condizioni di equilibrio economico finanziario relative al contratto.

Prima di entrare nello specifico è necessario segnalare che la revisione delle condizioni di equilibrio non è utilizzabile ogni volta si verifichi uno scostamento degli indici di redditività ma deve verificarsi una delle fattispecie previste dalla legge e/o nel contratto di concessione.

Entriamo nello specifico

La Stazione Appaltante (concedente) nella predisposizione del contratto da allegare al bando di gara deve compiere una valutazione delle fattispecie che potrebbero incidere sull’equilibrio economico finanziario e formalizzare tale valutazione in un’elencazione da intendersi come tassativa.

In tal modo si assicura un corretto trasferimento dei rischi, con particolare riferimento al rischio operativo. Non si può procedere alla revisione del Piano Economico-Finanziario (PEF) per ogni evento che il concessionario valuti come destabilizzante dell’equilibrio. Esiste un rischio di natura operativa che il concessionario non può ragionevolmente eliminare.

Non necessariamente i parametri devono essere univoci. Potrebbero variare a seconda della situazione contrattualmente prevista. Ad esempio, per le modifiche fiscali è possibile prevedere una soglia di contrazione degli indicatori di equilibrio economico-finanziari, entro i quali non si procede alla rinegoziazione (es: la rinegoziazione avviene solo se la modifica fiscale riduce il TIR del progetto o dell’azionista di un valore definito).

I motivi che richiedono un riequilibrio del piano economico-finanziario delle concessioni

Ad ogni modo, si considerano eventi di disequilibrio:

  • l’entrata in vigore di norme legislative e regolamentari che incidono economicamente sui termini e sulle condizioni di realizzazione e gestione dell’opera e dei servizi ovvero sulle condizioni di pagamento del corrispettivo e/o del contributo e sul relativo regime tributario;
  • il mancato o ritardato rilascio delle autorizzazioni non riconducibile al concessionario nonché l’annullamento, in sede giurisdizionale o amministrativa, la revoca e/o la perdita di efficacia delle necessarie autorizzazioni, per causa non imputabile al concessionario;
  • i maggiori oneri derivanti dalle procedure di esproprio, non riconducibili al concessionario;
  • i casi di sospensione che eccedono rispettivamente 180 giorni in fase di costruzione e i 90 giorni in fase di gestione;
  • cause di forza maggiore.

Cosa accade tra il concedente e il concessionario

Le parti in ogni caso possono introdurre ulteriori ipotesi al fine di tenere conto dell’effettivo oggetto della concessione e/o delle specificità dell’opera anche prevedendo soglie di materialità assolute e/o percentuali in relazione all’impatto sugli indici reddituali e finanziari, sempre nel rispetto delle previsioni dei documenti di gara rilevanti.

Il riequilibrio del piano economico-finanziario delle concessioni pubbliche è finalizzata a neutralizzare gli effetti negativi del disequilibrio riportando il PEF alla situazione antecedente. Questo vale sia per gli indicatori di redditività, sia per quelli di sostenibilità finanziaria (bancabilità).

Di solito l’indicatore di riferimento per la rinegoziazione è il TIR. Il riequilibrio del TIR dovrebbe trascinare con sé anche gli indicatori di bancabilità.

Ai fini del riequilibrio, devono essere modificati nel PEF solo quei valori di costo e ricavo che sono stati influenzati dall’evento che ha interrotto la situazione di equilibrio. Si può agire sui ricavi sul canone di disponibilità, su contributi a fondo perduto o sulla durata. Si va ad agire sulle componenti toccate dall’evento negativo e si cercherà la situazione che riporti la concessione in equilibrio. Tutti gli altri dati del PEF dovranno rimanere immutati.

Equilibrio che, ricordiamo, deve riguardare sia l’operatore privato che l’amministrazione pubblica.

Il nuovo equilibrio consiste peraltro nel ripristino degli indicatori di rendimento e sostenibilità finanziaria iniziali. Lo abbiamo già scritto ma è importante ripeterlo, soprattutto a vantaggio dell’operatore economico privato. Non è sufficiente che il nuovo PEF faccia apparire un TIR positivo o valori nel complesso soddisfacenti. Il nuovo piano deve prevedere il ritorno agli indici iniziali.

Considerazione sul riequilibrio degli indici

Dalle riflessioni esposte, non è sufficiente che il soggetto privato guadagni perché il riequilibrio deve mostrare la capacità del progetto di generare il rendimento previsto all’inizio. Altrimenti l’operatore economico avrebbe potuto decidere di destinare altrove i suoi investimenti.

Non sarà necessaria alcuna procedura di riequilibrio, invece, qualora l’evento negativo sia interamente coperto con un contributo a fondo perduto da parte del concedente.

Nel caso in cui l’alterazione dell’equilibrio economico e finanziario sia causata da fatti legati alla gestione sarà preferibile lavorare solo sulle fonti dei ricavi; ma in questo caso nessun contributo a fondo perduto potrà essere erogato dal concedente.

Nel caso in cui l’alterazione dell’equilibrio risulti più favorevole al concessionario, la revisione del PEF sarà effettuata a vantaggio del concedente. In questo caso potrà essere preferibile ridurre il canone di disponibilità, mentre è consigliabile non modificare il contributo a fondo perduto per evitare impatti sulla bancabilità del progetto.

La documentazione da predisporre per il riequilibrio del piano economico-finanziario delle concessioni

Ai fini dell’ottenimento del riequilibrio, andranno predisposti:

  • piano economico-finanziario in disequilibrio in formato editabile;
  • piano economico-finanziario revisionato in formato editabile;
  • relazione esplicativa del piano economico-finanziario revisionato che illustri le cause e i presupposti che hanno indotto alla richiesta di revisione e i maggiori oneri da esso derivanti;
  • schema di atto aggiuntivo per il recepimento nel contratto di quanto previsto nel piano economico-finanziario revisionato.

Con queste documentazione, le parti saranno nelle condizioni di avviare la revisione delle condizioni della collaborazione in essere.

In caso di mancato accordo sul riequilibrio entro 60 giorni dall’avvio della procedura, le parti demandano la formulazione della proposta di riequilibrio economico-finanziario a un tavolo tecnico composto da:

  • un rappresentante del concedente;
  • un rappresentante del concessionario;
  • un esperto di comprovata reputazione, indipendenza e competenza specifica di settore, scelto di comune accordo tra le Parti medesime.

Le parti possono recedere dal contratto in caso di mancata convocazione del tavolo tecnico ovvero di mancata definizione di una proposta di riequilibrio condivisa dalle parti entro 60 giorni dalla convocazione del tavolo stesso.

Conclusioni sul riequilibrio del piano economico-finanziario delle concessioni pubbliche

Per sviluppare un’attività economica tramite contratti di concessione o partenariato pubblico-privato è fondamentale ottenere un equilibrio economico finanziario che può – e deve – essere studiato sin dal principio mediante l’analisi degli indicatori economici essenziali.

Grazie alla revisione del PEF è possibile concordare con l’Amministrazione interessata nuove condizioni, che permettano di neutralizzare eventuali eventi/effetti negativi e riportare gli indici ai valori iniziali. Attenzione: non esistono automatismi, non basta il cambiamento di una qualsiasi dinamica di mercato per attivare un possibile riequilibrio. L’operazione può essere effettuata solo in determinati casi, espressamente previsti dal Codice dei Contratti Pubblici o dal contratto di concessione. Se non viene raggiunto un accordo, è prevista anche la possibilità di recedere dal contratto stesso.


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