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Il calcolo degli oneri della sicurezza fanno il loro esordio nel panorama della prevenzione italiana con l’entrata in vigore del D.Lgs. n. 494/1996. La norma, però, nella sua prima versione parlava semplicemente di costi, non specificando che si dovesse trattare di costi speciali non soggetti a ribasso d’asta.
È stata la cosiddetta legge Merloni il primo atto ad accogliere infatti il concetto di oneri non soggetti a negoziazione economica. A questo punto il legislatore italiano, al fine di non creare discordanza tra il settore dei lavori pubblici e quelli privati, ha inserito il principio della non ribassabilità anche dei costi di cui al D.Lgs. n. 494/1996.
Fino all’avvento del D.P.R. n.222/2003, era compito del progettista individuare i costi per la sicurezza, responsabilità successivamente riconosciuta in capo al Coordinatore per la sicurezza dall’art.7 del D.P.R. citato, ora punto 4 dell’Allegato XV del D.Lgs. 81/2008.
Questa evoluzione è dovuta in quanto è la figura del Coordinatore il soggetto incaricato alla redazione del PSC, documento all’interno del quale è inserita anche la stima dei costi della sicurezza. Solo per gli appalti pubblici vale la regola per la quale quando non è richiesta la redazione del PSC sono direttamente le Stazioni Appaltanti – per il tramite del progettista – a stimare tali i costi.
Il pregio fondamentale del D.P.R. n. 222/2003 sta nell’aver specificato quali categorie costituiscono i costi della sicurezza: lo stesso atto afferma che le previsioni contenute al suo interno sono indicative e passibili di ampliamenti, ribadendo quindi un approccio estensivo e mai riduttivo.
A mettere ordine nella materia sono le linee guida Itaca (http://www.itaca.org/indexs.asp) per l’applicazione del D.P.R. n. 222/2003 elaborate nel marzo 2006, il cui intento è stato quello di spiegare il significato e il contenuto di tutte le voci dell’elenco dei costi della sicurezza, fermo restando il principio per cui
sono costi della sicurezza solo quelli previsti dal coordinatore per la sicurezza e chiaramente inseriti all’interno del PSC.
Il secondo elemento di valore del D.P.R. n. 222/2003 è quello di aver fatto chiarezza sul significato da attribuire al termine “costo/onere della sicurezza”.
Per evitare fraintendimenti e distinguere ancor più nettamente i costi della sicurezza dai costi ex lege a esclusivo carico delle imprese, Itaca, nelle linee guida del 19 febbraio 2015, ha introdotto la definizione di oneri aziendali della sicurezza. Questi, afferiscono all’esercizio dell’attività svolta da ciascun operatore economico e riguardano sia le misure per la gestione del rischio dell’operatore economico (per rispettare gli obblighi generali di cui al D.Lgs. n. 81/2008), sia le misure operative per i rischi legati alle lavorazioni e alla loro contestualizzazione, che sono aggiuntivi rispetto a quanto già previsto nel PSC e comunque riconducibili alle spese generali.
Il nuovo Codice dei Contratti Pubblici, il D.Lgs. n. 50/2016, ha fatto propria la nuova terminologia adottata dalle linee guida Itaca, infatti all’art. 97, comma 5, lett. c), quando tratta il tema delle offerte anormalmente basse afferma che la stazione appaltante esclude l’offerta dell’impresa se «sono incongrui gli oneri aziendali della sicurezza […omissis…] rispetto all’entità e alle caratteristiche dei lavori, dei servizi e delle forniture».
Il D.P.R. n. 222/2003 è stato abrogato con l’entrata in vigore del D.Lgs. n. 81/2008 (art. 304) e il suo contenuto è trasposto in toto all’interno dell’Allegato XV del D.Lgs. n. 81/2008 che per l’appunto fissa gli elementi minimi del PSC e anche del POS.
Per aiutare il tecnico nell’individuazione degli oneri della sicurezza è stato elaborato, ed è continuamente aggiornato dal CPT di Roma (https://www.cefmectp.it/), un prezzario relativo ai costi della sicurezza in edilizia.
Il valore assoluto di questo elaborato, rispetto agli altri prezzari, è quello di essere incentrato solo sui costi della sicurezza di cui al punto 4.1.1. dell’Allegato XV del D.Lgs. n. 81/08. Altri prezzari, come quelli regionali, hanno una criticità di fondo: lo scopo di individuare il prezzo unitario dei materiali per l’edilizia e l’impiantistica, pertanto, costituiscono un valido strumento per il progettista o l’impresa che deve redigere un computo metrico, ma non per il coordinatore che invece ha l’obiettivo di stimare compiutamente i costi della sicurezza che lì invece sono trattati solo incidentalmente.
Come sopra accennato, le linee guida Itaca 2015 pongono l’attenzione sul tema degli oneri aziendali della sicurezza ed hanno l’obiettivo di fornire un supporto operativo sotto il profilo della loro valutazione.
Le linee guida Itaca distinguono due tipi di oneri:
1. gli oneri gestionali della sicurezza annui, sostenuti dal datore di lavoro dell’impresa offerente in attuazione della normativa vigente in materia, a prescindere dai singoli e specifici contratti (ad esempio, quota parte delle spese sostenute per le visite mediche, formazione e informazione di base dei lavoratori ecc.) – Misure per la gestione della sicurezza;
2. gli oneri operativi rappresentativi di tutte le spese relative alle misure di prevenzione connesse allo specifico appalto (ad esempio, la formazione integrativa necessaria agli stessi lavoratori, alcuni DPI particolari non rientranti nei costi della sicurezza ecc.) – Misure per i rischi legati alle lavorazioni e alla loro contestualizzazione.
Il nuovo Codice dei Contratti Pubblici, D.Lgs. n. 50/2016, per la parte relativa ai costi della sicurezza ha un pregio non indifferente. Finalmente, attraverso il ricorso al principio anglosassone della soft law, che permea l’intero testo, si è scrollato di dosso tutte quelle disposizioni, frutto di stratificazioni di leggi tra loro successive e non sempre coordinate, che affrontavano in maniera ripetitiva temi tipici della salute e sicurezza nei cantieri. È evidente la scelta del legislatore di demandare integralmente al decreto 81 la regolamentazione della materia lasciando al nuovo codice solo norme di raccordo che non innovano, ma richiamano gli articoli e gli istituti contemplati nel decreto 81. In questo modo si garantisce la perfetta coerenza tra i due testi di legge che parlano un’unica lingua.
Con riferimento ai costi della sicurezza si assiste ad una netta presa di posizione che rompe con l’ambiguità del passato. Infatti, il testo del nuovo Codice accoglie e fa propria la distinzione, operata dalle linee guida Itaca 2006 e 2015 analizzate, tra costi aziendali della sicurezza e costi/oneri della sicurezza inserendo queste due distinte nozioni all’interno del proprio corpo normativo. Questa scelta se da un lato conferma la piena legittimità della distinzione operata dalle linee guida citate, dall’altro innalza il concetto di onere aziendale della sicurezza al rango di fonte di derivazione legislativa il che le conferisce valore cogente.
Il legislatore del nuovo Codice si pone quindi rispetto ai costi della sicurezza nel segno della continuità con il lavoro svolto in materia da Itaca, condividendone in pieno i risultati nel testo.
Rispetto all’articolata panoramica sopra esposta, è evidente il dettato normativo del d.lgs. 81/08, per il quale sia negli appalti pubblici sia per gli appalti privati, nei costi della sicurezza vanno stimati, per tutta la durata delle lavorazioni previste dal cantiere, i costi relativi alla serie di apprestamenti e misure elencate all’allegato XV, già sopra riportato.
Inoltre, la stima dei costi deve essere congrua, analitica per voci singole (a corpo o a misura), riferita a elenchi prezzi standard o specializzati, oppure basata su prezziari o listini ufficiali vigenti nell’area interessata, o sull’elenco prezzi delle misure di sicurezza del committente. Nel caso in cui un elenco prezzi non sia disponibile, si fa riferimento ad analisi costi complete e desunte da indagini di mercato.
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