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INDICE
PREMESSA
COS’È IL PSC PUBLIC SECTOR COMPARATOR
COME SI CALCOLA IL VALUE FOR MONEY
COS’È IL PPP TEST
CONCLUSIONI SU COME VALUTARE LA CONVENIENZA DEL PPP
Le Pubbliche Amministrazioni che decidono di ricorrere al partenariato pubblico-privato sono tenute ad effettuare un’analisi di tipo quantitativo e qualitativo per verificare la convenienza del PPP – in termini di fattibilità e convenienza – rispetto ad una tradizionale procedura d’appalto.
Questa valutazione è richiesta dal Codice dei Contratti Pubblici all’interno del quale viene espressa l’esigenza di confrontare la stima dei costi e dei benefici del progetto di PPP rispetto al contratto di appalto. Oltre ai costi e ai benefici attivati dalla realizzazione dell’intervento, è importante quantificare e allocare in modo corretto anche i rischi di progetto e stimarne coerentemente i costi. Tuttavia, la norma non offre un modello standard per effettuare la valutazione, lasciando libertà di scelta alle pubbliche amministrazioni. Tra le tecniche più utilizzate per la valutazione della convenienza del PPP rientrano il Public Sector Comparator e del PPP Test.
Il Public Sector Comparator (PSC) è uno degli strumenti più impiegati per verificare la convenienza del PPP attraverso la comparazione quantitativa richiesta dal legislatore. Attraverso il PSC è possibile calcolare il Value for Money cioè il margine di convenienza di un’operazione di PPP rispetto ad un appalto tradizionale.
Il PSC è definito come un ipotetico costo, adeguato con una componente di rischio nel caso in cui un’opera infrastrutturale venga finanziata e gestita da un’amministrazione pubblica.
Per il suo calcolo è necessaria una completa attività di quantificazione dei costi legati all’investimento e alla gestione dell’opera. A questi vanno aggiunti successivamente anche i rischi trasferibili.
Uno degli elementi che caratterizza maggiormente le operazioni di partenariato pubblico-privato risiede infatti nel trasferimento in capo al soggetto privato di alcuni rischi che in un appalto tradizionale sono invece collegati al soggetto pubblico.
La logica alla base del PSC è l’attribuzione di un valore economico ai rischi, stimando la loro probabilità di verificarsi e la percentuale di trasferimento al privato attraverso un valore sintetico. La determinazione e valorizzazione dei rischi troverà riscontro in una matrice dei rischi che espliciterà le tipologie di rischio e la loro allocazione sul soggetto pubblico o privato.
Alcuni esempi riguardano i rischi relativi all’aumento di costi per la realizzazione dell’opera o ritardi rispetto ai tempi di consegna previsti. È bene sottolineare che l’ottimale trasferimento dei rischi si realizza solo quando sono attribuiti al soggetto privato rischi che quest’ultimo può controllare efficacemente.
Lo scopo del Public Sector Comparator PSC è garantire ai decisori del settore pubblico una chiara comprensione dei costi e dei benefici derivanti da approcci alternativi alla fornitura di servizi pubblici, in modo che possano prendere decisioni informate sull’opportunità di procedere con un partner del settore privato o svolgere direttamente il progetto o servizio stesso.
Per determinare il Value for Money di un progetto bisogna confrontare il PSC con il Corrispettivo Netto del Progetto (CNP) che rappresenta il valore della medesima operazione utilizzando però la finanza di progetto. La formula da impiegare è:
Value for Money = PSC – CNP
Se il risultato per verificare la convenienza del PPP è positivo è possibile procedere per eseguire l’opera perché significa che i costi e rischi sono inferiori rispetto ad un appalto tradizionale.
Questo calcolo può essere effettuato sia nella fase iniziale nella quale l’Amministrazione è chiamata a decidere se realizzare un’opera in PPP o attraverso un appalto tradizionale, sia nelle fasi più avanzate quando le offerte di operatori privati dovranno essere concretamente valutate.
Nel primo caso il PSC si calcola nell’ambito dello studio di fattibilità per alimentare il processo decisionale pubblico. Si concretizza, sostanzialmente, nella definizione del piano dei costi di un progetto e nella circoscrizione dei rischi di cui lo stesso progetto si compone per capire la loro possibile allocazione e trasferibilità. Nel secondo caso si utilizza per confrontare le offerte presentate dai soggetti privati o valutare ex post la convenienza complessiva dell’operazione.
Considerato che uno degli obiettivi del legislatore è effettuare una valutazione onnicomprensiva dell’opportunità del PPP, è importante effettuare anche una valutazione qualitativa oltre a quella economica. Come premesso, una delle tecniche più diffuse è il PPP Test. Questa analisi rileva in fase iniziale la presenza di alcune condizioni necessarie all’utilizzo di schemi di PPP.
Tra gli elementi qualitativi analizzati figurano:
Tra gli elementi quantitativi oggetto di valutazione troviamo invece:
Alcune voci possono essere ben integrate con il PSC, in particolare i punti in cui si parla della sostenibilità della proposta, le eventuali alternative e la convenienza del PPP rispetto all’appalto pubblico. Ciò permette che le due tecniche siano complementari ed entrambe utilizzabili per la medesima valutazione.
Nel precedente Codice, l’analisi per verificare la convenienza del PPP rispetto all’appalto tradizionale si trova al comma 3 dell’articolo 181.
“La scelta [dell’operatore economico] è preceduta da adeguata istruttoria con riferimento all’analisi della domanda e dell’offerta, della sostenibilità economico-finanziaria e economico-sociale dell’operazione, alla natura e alla intensità dei diversi rischi presenti nell’operazione di partenariato, anche utilizzando tecniche di valutazione mediante strumenti di comparazione per verificare la convenienza del ricorso a forme di partenariato pubblico privato in alternativa alla realizzazione diretta tramite normali procedure di appalto”.
La norma richiedeva di eseguire l’analisi prima della scelta del contraente: nel caso di project ad iniziativa privata, il documento di analisi (sviluppato con PSC, PPP Test o altro strumento) veniva redatto dalla Pubblica Amministrazione interessata ed era preliminare e propedeutico alla dichiarazione di pubblico interesse o alla determina a contrarre, emessa dal RUP.
Quando l’articolo 175 comma 2 menziona la valutazione, viene indicato solamente che deve essere preliminare al ricorso al partenariato pubblico privato. Una formula più vaga, dunque, che non chiarisce il momento in cui l’ente è tenuto a compiere questa valutazione. Se guardiamo l’art 175 comma 1 che prevede l’obbligo di adozione del programma delle esigenze pubbliche idonee ad essere soddisfatte attraverso forme di PPP, viene logico pensare che la valutazione vada fatta a monte anche solo per valutare se esiste o meno un’esigenza che si può soddisfare con un PPP.
Se invece diamo al termine ricorso un significato più puntuale, come scelta dell’operatore economico, la nuova previsione pare richiamare i tempi del codice previgente. Un dubbio, questo, che come spesso accade lascia all’amministrazione una più ampia libertà d’azione.
Un’ultima nota.
Anche se da una prima lettura paiono esserci pochi dubbi, nella pratica è necessario chiarire se il contenuto della valutazione di cui all’art. 175 del nuovo Codice ricalchi o meno i contenuti della valutazione di cui al previgente art. 181 comma 3. È auspicabile che non si tratti di due valutazioni differenti.
In questo caso, la nuova norma comporterebbe una sovrapposizione difficile da comprendere e giustificare, soprattutto con riferimento agli obiettivi di semplificazione e al principio del risultato che hanno guidato la redazione del nuovo testo legislativo.
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Photo credit _ Karolina Grabowska via Pexels
ULTIMO AGGIORNAMENTO: 3 NOVEMBRE 2023
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