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INDICE
INTRODUZIONE
PERCHÈ LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE DEVE PROGRAMMARE?
LA COERENZA CON GLI ALTRI DOCUMENTI DELLA PA
I RAPPORTI CON DOCFAP E DIP
QUALI SONO LE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI CHE DEVONO PROGRAMMARE?
PROGRAMMI DEI LAVORI E DEGLI ACQUISTI: LE NOVITÀ
IL PROGRAMMA TRIENNALE DELLE ESIGENZE PUBBLICHE IDONEE A FORME DI PARTENARIATO PUBBLICO-PRIVATO
Il nuovo Codice dei contratti pubblici – D.lgs. 36/2023 – attribuisce autonomia al tema della programmazione, riservandole la parte III del libro I “dei principi, della digitalizzazione, della programmazione, della progettazione” e l’allegato I.5. D’altronde, essa rappresenta una delle fasi del processo di affidamento ed esecuzione di un contratto pubblico.
A partire dalla programmazione si passa alla successiva fase di progettazione, a cui seguono l’affidamento e l’esecuzione del contratto. Naturalmente queste fasi si possono articolare e concretizzare in modi differenti, a seconda che si tratti di un appalto o di una concessione, di lavori o di servizi.
Per gli enti pubblici la programmazione costituisce un tema complesso perché sono molti gli atti e le procedure che sono tenuti a redigere. In questo approfondimento ci concentreremo su tre programmi previsti e disciplinati dal nuovo codice:
Solo il terzo rappresenta una novità rispetto al codice precedente: degli altri analizzeremo di seguito gli elementi di novità rispetto alla normativa precedente.
Non è questa la sede per approfondire i motivi per i quali è fondamentale la fase di programmazione, focalizziamoci quindi sulle particolarità dell’ente pubblico.
La Pubblica Amministrazione è tenuta a pianificare con accuratezza le proprie azioni proprio per la sua natura di soggetto che rappresenta una comunità ed amministra denaro pubblico. Il criterio di economicità è il primo dei criteri menzionati dall’art. 1 della legge sul procedimento amministrativo (legge 241/1990), seguito da efficacia, imparzialità, pubblicità e trasparenza.
Una realtà pubblica è chiamata a delineare prima di tutto i suoi obiettivi, cioè cosa vuole fare, e i mezzi, cioè come intende raggiungere gli obiettivi. Nel caso dei contratti pubblici, dovrà indicare se ritiene opportuno utilizzare l’istituto dell’appalto, della concessione o altre forme di partenariato pubblico-privato.
Dovrà inoltre definire tempi e fonti di finanziamento chiarendo, in primis, se la spesa è coperta con risorse pubbliche o con l’apporto di capitali privati. Il tutto è orientato ad assicurare la migliore organizzazione e gestione delle risorse a disposizione, fornendo chiarezza e coerenza nella pianificazione dell’intervento pubblico.
Il rispetto dei principi suddetti che guidano il procedimento amministrativo non può prescindere dalla coerenza tra i programmi oggetto del nostro approfondimento e gli altri documenti programmatori.
L’art. 37 impone di adottare i programmi dei lavori e degli acquisti “nel rispetto dei documenti programmatori e in coerenza con il bilancio e, per gli enti locali, secondo le norme della programmazione economico-finanziaria e i principi contabili”. I documenti programmatori comprendono il Documento Unico di Programmazione (DUP) e il bilancio di previsione.
Il Documento Unico di Programmazione è uno strumento di pianificazione strategica che indica gli obiettivi dell’ente e le risorse necessarie per il loro raggiungimento. Invece il bilancio di previsione è un documento contabile che stima le entrate e le uscite dell’ente per l’anno successivo. Questi documenti sono fondamentali per garantire che la programmazione dei contratti pubblici risulti sia in linea con le strategie dell’ente sia sostenibile dal punto di vista economico-finanziario.
Il comma 2 dell’art. 37 prevede una particolarità per i lavori di importo pari o superiore alla soglia di rilevanza europea di cui all’articolo 14, comma 1, lettera a) cioè 5.382.000 euro.
Per tali lavori è necessaria la preventiva approvazione del DOCFAP - Documento di Fattibilità delle Alternative Progettuali per procedere con il loro inserimento nell’elenco triennale.
In relazione ad un dato intervento, il DOCFAP considera in anticipo le diverse opzioni progettuali disponibili. Esso valuta elementi quali costi, tempi, esigenze tecniche, contesto ambientale e territoriale di riferimento con relativi impatti. Per inserire il lavoro nell’elenco annuale occorre invece che prima sia stato approvato il DIP - Documento di Indirizzo alla Progettazione. Già il nome chiarisce che si tratta di un documento di indirizzo per chi si occuperà della progettazione indicante la soluzione progettuale selezionata dall’ente con relative linee guida.
Come spesso accade, ci sono delle eccezioni.
Il comma 2 dell’art. 37 chiude chiarendo che “i lavori di manutenzione ordinaria superiori alla soglia indicata nel secondo periodo sono inseriti nell’elenco triennale anche in assenza del documento di fattibilità delle alternative progettuali. I lavori, servizi e forniture da realizzare in amministrazione diretta non sono inseriti nella programmazione”.
Facciamo un rapido accenno ai soggetti tenuti a programmare perché questo aspetto rappresenta una delle novità del nuovo Codice nell'ambito dei lavori e degli acquisti. Il D.Lgs. 50/2016 distingueva tra amministrazioni aggiudicatrici, enti aggiudicatori e stazioni appaltanti: l’art. 21 limitava l’obbligo della programmazione alle sole amministrazioni aggiudicatrici, escludendo dall’obbligo tutti gli altri soggetti.
Il nuovo Codice non opera più questa distinzione e individua, quali soggetti, le stazioni appaltanti e gli Enti concedenti, equiparandoli nell’obbligo della programmazione, che quindi si estende a tutte le realtà tenute al rispetto del Codice stesso.
Il comma 5 specifica che rimane esclusa solo la “pianificazione delle attività dei soggetti aggregatori e delle centrali di committenza”.
Il nuovo Codice dei contratti pubblici conferma nel complesso la disciplina sulla programmazione, ma rispetto all’art. 21 del previgente D. Lgs. introduce alcune modifiche.
Infine, ci spostiamo nel libro IV del Codice dedicato al partenariato pubblico-privato e alle concessioni.
Il comma 1 dell’art.175 recita che “Le pubbliche amministrazioni adottano il programma triennale delle esigenze pubbliche idonee a essere soddisfatte attraverso forme di partenariato pubblico-privato”.
Questo programma non era previsto nel codice previgente. La relazione illustrativa al Codice afferma che il programma è previsto anche per garantire la massima trasparenza nei confronti degli operatori economici, degli investitori istituzionali e della collettività. La pubblicazione di tale programma potrà anche stimolare un dibattito pubblico sui progetti di maggior rilievo sociale.
Il Codice non dà ulteriori indicazioni e, fino ad oggi, poco si è detto in merito a questo programma. Dalle prime informazioni disponibili, sembra che non si faccia riferimento ad un elaborato specifico ma che si tratti di un allegato al programma dei lavori.
Possiamo limitarci a dire che questo documento si inserisce all’interno della serie di strumenti previsti dal nuovo Codice per agevolare il ricorso al partenariato e semplificare le relative procedure. Avendo eliminato la figura del project financing ad iniziativa pubblica, il programma dovrebbe mettere in luce le possibilità di intervento da parte del privato e favorirne di conseguenza l’azione nonché il dialogo con la Pubblica Amministrazione interessata.
Anche se dalla lettura della norma non si rinvengono connessioni, si ritiene che l’esigenza pubblica da descrivere nel programma non possa essere individuata e definita senza una preliminare valutazione di convenienza e fattibilità sul ricorso al PPP, valutazione oggetto del comma 2 dell’art. 175.
La norma fa riferimento ad una valutazione circa l’idoneità del progetto a essere finanziato con risorse private, sulle condizioni necessarie a ottimizzare il rapporto tra costi e benefici, sulla efficiente allocazione del rischio operativo, sulla capacità di generare soluzioni innovative, nonché sulla capacità di indebitamento dell’ente e sulla disponibilità di risorse sul bilancio pluriennale. A tal fine, la valutazione confronta la stima dei costi e dei benefici del progetto di partenariato, nell’arco dell’intera durata del rapporto, con quella del ricorso alternativo al contratto di appalto per un arco temporale equivalente.
Rimaniamo in attesa di vedere se tale valutazione diventerà parte integrante del programma o assumerà autonomia propria.
Tra l’altro, agli operatori del settore sicuramente non sfuggirà che la descrizione sopra riportata ricalca il contenuto di documenti che già la PA è tenuta a redigere in fase di dichiarazione di pubblico interesse di una proposta di project financing, come PPP test e PSC - public sector comparator (https://www.pronext.it/verificare-la-convenienza-del-ppp/). Anche in questo caso, rimangono da individuare le modalità operative per rispettare detti obblighi con la speranza e l’obiettivo che si arrivi non ad una duplicazione della documentazione da produrre ma ad una effettiva semplificazione del processo.
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Photo credit _ Crissy Jarvis via Unsplash
ULTIMO AGGIORNAMENTO: 22 agosto 2023
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