Il Codice degli appalti (d.lgs. 50/2016) detta precise norme in materia di programmazione che le amministrazioni comunali sono tenute a rispettare; in particolare, l’art. 21 impone alle amministrazioni di adottare il programma biennale degli acquisti di forniture e servizi e il programma triennale dei lavori pubblici, nonché i relativi aggiornamenti annuali.

 

Programma biennale degli acquisti di forniture e servizi e programma triennale dei lavori pubblici: di cosa stiamo parlando?

In questi due atti – o per meglio dire insieme di atti, visto che sono più d’uno i documenti da predisporre – l’ente pubblico indica i beni e servizi che intende acquistare e le opere che intende realizzare negli anni successivi, non solo specificandone le caratteristiche principali ma anche individuando le risorse finanziarie necessarie. Infatti, il Codice impone che tali documenti vengano adottati in coerenza con il bilancio e nel rispetto di altri documenti programmatori e norme di carattere economico-finanziario.

Le indicazioni per la redazione di questi documenti sono contenute nel decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, n.14 del 16 gennaio 2018, “Regolamento recante procedure e schemi-tipo per la redazione e la pubblicazione del programma triennale dei lavori pubblici, del programma biennale per l’acquisizione di forniture e servizi e dei relativi elenchi annuali e aggiornamenti annuali” adottato in attuazione dell’articolo 21, comma 8, del d.lgs. 50/2016. Altro importante riferimento normativo in materia è rappresentato dal principio contabile applicato della programmazione (Allegato 4/1 al D. Lgs. 118 del 2011), che impone l’inclusione del piano triennale delle opere e relativo elenco annuale nel Documento Unico di Programmazione (DUP).

 

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Affidamento in gestione di un impianto sportivo comunale

Nel caso di affidamento in gestione di un impianto sportivo possono configurarsi diverse ipotesi: accanto alla classica concessione della mera gestione accade spesso, infatti, che si accompagnino anche dei lavori da effettuarsi sull’impianto, ad esempio a titolo di manutenzione straordinaria o di adeguamento. Caso ulteriore è rappresentato dal ricorso alla finanza di progetto – una tra le forme di PPP (Partenariato Pubblico Privato) previste dal Codice degli appalti – per una riqualificazione rilevante degli impianti, se non una completa ristrutturazione o una nuova costruzione: in questa ipotesi, è permessa la realizzazione dell’opera tramite l’apporto e l’utilizzo di risorse di soggetti privati, che potranno godere dei guadagni derivanti in seguito dalla gestione dell’opera stessa.

Attività di questo genere vanno inserite nella documentazione sopra citata: tra le fattispecie da ricomprendere nel programma dei lavori e nel programma degli acquisti rientrano, a titolo esemplificativo, la finanza di progetto, la concessione di costruzione e gestione ovvero la concessione di forniture e servizi, la sponsorizzazione, gli interventi realizzati dalle società partecipate o di scopo, la locazione finanziaria, i contratti di disponibilità. Nel piano triennale dei lavori il comma 3 dell’art. 21 impone di inserire i lavori di importo pari o superiore a 100.000 euro.

Ogni caso tuttavia presenta caratteristiche proprie e per l’ente pubblico può diventare difficile capire quale sia la strada giusta da percorrere.

Project financing.
Come comportarsi con gli strumenti di programmazione?

È essenziale innanzitutto capire se siamo di fronte ad un project financing ad iniziativa privata o ad iniziativa pubblica. Nel caso dell’iniziativa pubblica, presupposto per l’avvio della procedura è l’inserimento dell’opera, da parte dell’ente, negli strumenti di programmazione previsti dalla normativa vigente.

Se invece si vuole ricorrere all’iniziativa privata, è da ricordare che gli operatori economici possono presentare proposte alle amministrazioni aggiudicatrici solo se tali opere non sono presenti negli strumenti di programmazione approvati. Questo perché la logica sottostante l’istituto vuole che, in questi casi, il privato si sostituisca all’amministrazione pubblica nella sua azione o a causa della sua inerzia. La previsione dell’opera negli strumenti di programmazione significa che l’ente pubblico non è inerte e pure dovrebbe avere le risorse necessarie per affrontare l’impegno, o quantomeno una parte.

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E nel caso della concessione per la gestione degli impianti sportivi?

Nel caso di affidamento in concessione dell’impianto sportivo può accadere che venga a configurarsi una sorta di concessione mistacomprensiva sicuramente della gestione (quindi di un servizio), ma anche di lavori.

Il comma 7 dell’art. 3 del DM n. 14/2018 impone che siano compresi nel programma triennale dei lavori “i lavori realizzabili attraverso contratti di concessione o di partenariato pubblico privato”: non sembra quindi esserci dubbio alcuno sul fatto che i lavori inerenti all’impianto vadano inseriti in questo strumento di programmazione.

Per quanto riguarda invece l’opportunità di inserire la concessione nel programma biennale delle forniture e dei servizi, si ravvisa un parziale scollamento tra la normativa e la prassi.

In particolare, il comma 6 dell’art. 3 del già citato DM prevede che per ciascun lavoro indicato nel programma triennale delle opere venga riportato “l’importo complessivo stimato necessario per la realizzazione di detto lavoro, comprensivo delle forniture e dei servizi connessi alla realizzazione dello stesso, inseriti nella programmazione biennale di cui all’articolo 6.”

Il comma 6 dell’art. 6 dello stesso DM, riguardante il programma biennale di servizi e forniture, prevede che siano indicate anche “le ulteriori acquisizioni di forniture e servizi connessi alla realizzazione di lavori previsti nella programmazione triennale dei lavori pubblici”.

Guardando alla giurisprudenza sul tema, sembrerebbe opinione consolidata che si possano applicare le disposizioni relative alla concessione di servizi quando la gestione del servizio sia prevalente rispetto al lavoro, il quale assumerebbe in quest’ottica carattere di strumentalità (vedi Cons. Stato, Ad. plen., 30 gennaio 2014, n. 7). Alla stessa conclusione si può giungere anche analizzando l’art. 28 del Codice degli appalti, che disciplina i contratti misti: il comma 1 stabilisce che, ai fini dell’aggiudicazione, occorre tener conto dell’“oggetto principale del contratto”, inteso quale prestazione prevalente rispetto alle altre. Applicando meramente il principio generale di prevalenza, sembrerebbe necessaria – e addirittura anche sufficiente – l’indicazione nel programma biennale dei servizi.

Tuttavia, nella prassi si riscontra che la concessione di impianti natatori viene raramente indicata nel piano biennale dei servizi e forniture, mentre dei lavori si ha sempre indicazione nel piano triennale delle opere, qualora siano di importo superiore ai 100.000 euro, a prescindere dal loro carattere di strumentalità.

Come impostare correttamente l’avvio di una concessione per la gestione degli impianti sportivi?
Quali diritti e doveri ha il concessionario? 
Per informazioni: info [at] pronext.it

L’articolo è a cura di Michela Zanini del team di Legal Advisory di Pronext e Gruppo Contec. Michela è specializzata in Piani Economico Finanziari e in concessioni ai privati di servizi con rilevanza pubblica. Nata e cresciuta in altura felice come Heidi, è utente avanzata nel consumo di Nutella.

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